O limite de horário das manifestações em Portugal

A regra das zero horas e trinta minutos perante a Constituição e as orientações da UE e da ONU

Portugal deve rever a regra que impede o prolongamento de reuniões e ajuntamentos para além das zero horas e trinta minutos, salvo as excepções previstas na lei. Um limite uniforme oferece simplicidade administrativa, mas pode sacrificar a avaliação das circunstâncias que uma liberdade fundamental exige. A protecção do repouso merece atenção séria. Também a merece o direito de permanecer numa praça para tornar visível uma reivindicação.

A norma e a Constituição

O limite consta do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 406/74, de 29 de Agosto. A norma prevê excepções para reuniões em recintos fechados, salas de espectáculos e edifícios sem moradores, ou, havendo moradores, quando estes sejam os promotores ou tenham dado assentimento por escrito. É uma disposição com mais de cinquenta anos, aprovada pelo Governo Provisório depois do 25 de Abril e anterior à Constituição de 1976. ^[1]

Essa origem deve ser registada com rigor. A data de uma lei não determina, por si só, a sua qualidade democrática. O problema reside na adequação da solução ao exercício actual dos direitos. A permanência de uma regra durante décadas pode justificar uma revisão atenta dos seus efeitos, sobretudo quando facilita decisões que afectam a participação política.

A Constituição reconhece a reunião pacífica e sem armas, mesmo em lugares abertos ao público, sem necessidade de autorização, e garante o direito de manifestação. O artigo 18.º estabelece que as restrições aos direitos, liberdades e garantias devem limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. Este enquadramento exige que a regulamentação preserve a substância da liberdade que organiza. ^[2]

O descanso dos moradores faz parte dessa ponderação. Num parecer de 2022, o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República apresenta a limitação horária como exemplo de harmonização entre direitos, referindo a discussão doutrinária sobre a protecção da saúde e do repouso. Este argumento merece ser enfrentado pelo seu conteúdo. Quem vive junto de uma concentração tem interesses legítimos que as autoridades devem considerar. ^[3]

A dificuldade surge quando o horário substitui a análise desses interesses. Uma vigília silenciosa, um protesto com música amplificada e uma concentração que bloqueia acessos colocam problemas distintos. O impacto depende do local, do comportamento dos participantes e da duração. Aplicar a todos a mesma conclusão apenas porque passou meia hora da meia-noite pode produzir uma resposta excessiva perante um incómodo reduzido.

O critério das Nações Unidas

O Comité dos Direitos Humanos das Nações Unidas trata directamente esta matéria no Comentário Geral n.º 37, de 2020, relativo ao artigo 21.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos. Nos parágrafos 53 e 54, exige justificação das restrições em cada caso e assinala que proibições relativas às horas ou datas das reuniões suscitam dúvidas de compatibilidade com o Pacto. O momento e a duração podem ser essenciais ao objectivo do protesto. ^[4]

O mesmo documento reconhece que concentrações nocturnas repetidas em zonas residenciais podem afectar significativamente quem lá vive. A orientação exige, portanto, ponderação concreta. O Comentário Geral interpreta o tratado; não constitui uma lei portuguesa nem revoga, por si, o artigo 11.º. Fornece, contudo, um parâmetro internacional relevante para discutir a regra e a sua aplicação. ^[4]

Esta exigência coloca uma pergunta ao legislador português. Se a finalidade é proteger o repouso, por que razão o regime deve assentar num corte temporal tão rígido, em vez de exigir uma avaliação do prejuízo que se pretende evitar? A hora pode contribuir para essa avaliação. A sua passagem não esclarece, sozinha, se há ruído intenso, perigo para pessoas ou impedimento de acessos.

O enquadramento da União Europeia

Na União Europeia, o Parlamento Europeu aprovou, em 14 de Fevereiro de 2019, uma resolução sobre o protesto pacífico e o uso proporcional da força. Criticou leis restritivas da liberdade de reunião em vários Estados-Membros e defendeu que a força policial seja legal, necessária, proporcional e utilizada como último recurso. Pediu igualmente investigações transparentes e independentes perante suspeitas de força desproporcionada. ^[5]

Essa resolução reconhece também as dificuldades enfrentadas pelos agentes e condena a violência contra pessoas e bens. A sua posição articula a segurança com a protecção do protesto. Trata-se de uma tomada de posição política do Parlamento Europeu, sem o efeito de anular uma norma portuguesa ou de decidir a legalidade de uma operação concreta. O seu valor está na orientação que dirige aos Estados. ^[5]

A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia reforça este enquadramento. O artigo 12.º protege a liberdade de reunião pacífica. O artigo 52.º exige que as limitações previstas na lei respeitem o conteúdo essencial dos direitos e satisfaçam critérios de necessidade e proporcionalidade. São princípios que tornam especialmente exigente a justificação das restrições à participação cívica. ^[6][7]

A aplicação jurídica da Carta tem, porém, um âmbito definido. Nos termos do artigo 51.º, vincula os Estados-Membros quando actuam no âmbito do direito da União. A pertença de Portugal à UE não torna automaticamente qualquer decisão policial nacional uma questão regida pela Carta. Essa ligação deve ser demonstrada no caso concreto. A crítica política à regra conserva o seu valor, mas deve respeitar esta distinção jurídica. ^[8]

A Constituição, a interpretação do Comité das Nações Unidas e a resolução parlamentar europeia possuem naturezas e efeitos diferentes. Usá-las com precisão dá força ao debate. Permitem sustentar uma exigência de revisão legislativa e de escrutínio da actuação pública, sem apresentar uma preocupação fundada como se já existisse uma decisão internacional que tivesse julgado especificamente o limite português.

O horário e os meios policiais

Há ainda uma questão que o relógio não resolve: a escolha dos meios policiais. Mesmo perante um incumprimento do horário, as medidas de polícia continuam sujeitas à exigência constitucional de estrita necessidade. A existência de uma regra temporal não dispensa a avaliação da decisão de intervir, do momento escolhido e da força empregada. A justificação de uma restrição e a justificação de cada medida usada para a executar precisam de ser apreciadas. ^[2]

Numa situação concreta, o escrutínio deve esclarecer que ordens foram transmitidas, se eram compreensíveis, que tempo foi concedido para o seu cumprimento e quais as alternativas consideradas. A análise deve abranger o comportamento dos participantes e as condições em que podiam abandonar o local. A autoridade pública precisa de conseguir explicar as suas decisões de uma forma que permita verificar a sua necessidade.

Uma reforma com critérios e garantias

Defendo que uma revisão do artigo 11.º substitua a rigidez do limite por critérios claros de avaliação. O legislador poderia exigir fundamentação específica para restringir a duração de uma reunião pacífica, atendendo ao impacto sobre os moradores, à segurança e aos acessos essenciais. A decisão deveria identificar os danos concretos que procura prevenir e explicar por que razão as soluções menos restritivas seriam insuficientes.

Essa reforma deve oferecer previsibilidade aos cidadãos e aos agentes. Critérios públicos, decisões fundamentadas e meios de recurso eficazes reduzem a dependência de interpretações improvisadas. Uma margem de avaliação sem limites claros criaria novos problemas. A qualidade da mudança dependerá da capacidade de combinar atenção ao caso concreto com garantias contra decisões arbitrárias.

A possibilidade de reduzir a amplificação sonora, desimpedir uma passagem ou negociar uma alteração do local deve merecer consideração antes de se concluir que uma concentração tem de terminar. Estas são propostas de orientação para uma reforma, cuja aplicação dependeria das circunstâncias. O objectivo é permitir que as autoridades protejam os direitos afectados e preservem, tanto quanto possível, a continuidade da expressão pública.

Também a igualdade de tratamento precisa de entrar na discussão. As autoridades devem conseguir explicar diferenças de actuação perante acontecimentos com impactos comparáveis. A popularidade da causa ou o desconforto que provoca no Governo não devem determinar o grau de tolerância. Esta exigência protege a confiança dos cidadãos e ajuda a polícia a exercer a sua função com independência.

O tempo da cidadania

O debate sobre o horário revela uma questão mais ampla de cidadania. Um protesto pode precisar de persistir porque uma resposta política tarda. A sua eficácia depende, por vezes, da continuidade e da visibilidade. Uma democracia aberta à contestação deve levar esse propósito a sério quando pondera restrições. A comodidade administrativa tem de ser confrontada com o custo de limitar uma voz pública.

Passadas mais de cinco décadas sobre a aprovação do diploma, o Parlamento português tem razões suficientes para reexaminar esta solução. As orientações internacionais oferecem critérios para o fazer e a Constituição fornece o enquadramento decisivo. A revisão deve proteger o repouso, garantir segurança e permitir a expressão persistente de reivindicações pacíficas. A liberdade merece uma lei capaz de olhar para as circunstâncias, para além de consultar as horas.

Nota Editorial

Referências credíveis

• [1] Diário da República — Decreto-Lei n.º 406/74, de 29 de Agosto, artigo 11.º e texto consolidado
• [2] Assembleia da República — Constituição da República Portuguesa, artigos 18.º, 45.º e 272.º
• [3] Conselho Consultivo da PGR — Parecer n.º 15/2021, de 17 de Fevereiro de 2022, secção sobre saúde e limitação horária
• [4] Comité dos Direitos Humanos das Nações Unidas — Comentário Geral n.º 37, CCPR/C/GC/37, 2020, parágrafos 36–47 e 53–54 — Publicação internacional: General comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly; interpretação do artigo 21.º do Pacto.
• [5] Parlamento Europeu — Resolução de 14 de Fevereiro de 2019 sobre o protesto pacífico e o uso proporcional da força, 2019/2569(RSP), síntese oficial — Publicação institucional europeia: Right to peaceful protest and the proportionate use of force; síntese oficial da resolução.
• [6] Agência dos Direitos Fundamentais da UE — Carta dos Direitos Fundamentais, artigo 12.º, liberdade de reunião e de associação — Portal internacional da Carta da UE: Freedom of assembly and of association.
• [7] Agência dos Direitos Fundamentais da UE — Carta dos Direitos Fundamentais, artigo 52.º, âmbito e interpretação dos direitos e princípios — Portal internacional da Carta da UE: Scope and interpretation of rights and principles.
• [8] Agência dos Direitos Fundamentais da UE — Carta dos Direitos Fundamentais, artigo 51.º, âmbito de aplicação — Portal internacional da Carta da UE: Field of application.