Há políticas públicas que falham porque lhes faltaram recursos. Outras falham porque os objetivos eram impossíveis. E depois existe uma categoria mais sofisticada: aquelas em que o Estado dispõe de terra, água, conhecimento, fundos europeus, tecnologia e agricultores, mas consegue, depois de décadas de política agrícola, tornar o país profundamente dependente do exterior para alguns dos alimentos mais elementares.

Portugal pertence, infelizmente, a esta última categoria.

Um país mediterrânico dificilmente será autossuficiente em tudo aquilo que come. Nem faria sentido tentar sê-lo. O comércio internacional existe precisamente porque diferentes territórios possuem diferentes vantagens agrícolas.

Mas entre não produzir tudo e quase deixar de produzir determinados alimentos essenciais existe uma diferença que se chama estratégia.

E Portugal ultrapassou essa fronteira há muito.

Do celeiro à dependência

Durante grande parte do século XX, o Alentejo e zonas da Beira Interior tiveram um papel importante na produção cerealífera portuguesa. A mecanização avançou sobretudo nas grandes explorações alentejanas, enquanto o êxodo rural, os baixos rendimentos de muitos solos de sequeiro e a perda de competitividade já começavam a fragilizar o setor antes de 1974.

Depois de 1986, Portugal passou a integrar plenamente a Política Agrícola Comum. As sucessivas reformas da PAC, a alteração dos regimes de ajuda, o desligamento de pagamentos relativamente à produção e a abertura a um mercado europeu muito mais produtivo mudaram profundamente os incentivos económicos.

Não foi Bruxelas que, numa manhã particularmente mal-humorada, telefonou para Lisboa e ordenou que fossem guardadas as ceifeiras.

A realidade é mais complexa, e por isso mesmo politicamente mais incómoda.

Portugal aceitou durante décadas que a lógica da vantagem económica de curto prazo substituísse progressivamente uma política de capacidade produtiva e segurança alimentar.

Os números atuais são extraordinariamente claros. Segundo o INE, na campanha de 2024/2025 Portugal apresentou um grau de autoaprovisionamento de apenas 16,8% no conjunto dos cereais. No trigo, o valor foi de 4,8%.

Não é uma gralha.

Quatro vírgula oito por cento.

Em condições normais, o mercado internacional resolve o problema. Os contratos são cumpridos, os navios chegam, as fábricas moem e o pão aparece nas prateleiras.

É uma estratégia extraordinária, desde que nunca exista uma guerra, uma pandemia, uma interrupção logística, uma crise energética, uma grande seca internacional, um bloqueio marítimo, uma explosão no preço dos fertilizantes ou qualquer outro pequeno inconveniente que a História costuma produzir com irritante regularidade.

Entretanto descobrimos o milagre da agricultura exportadora

Enquanto diminuía a produção de cereais, Portugal foi transformando parte importante da agricultura em atividades de elevado rendimento por hectare.

Azeite. Vinho. Frutas. Hortícolas. Frutos secos.

E isso, em si mesmo, foi positivo.

A agricultura não tem obrigação de ser pobre para ser patriótica.

A modernização do Alentejo proporcionada pelo Alqueva é uma das maiores transformações agrícolas realizadas em Portugal nas últimas décadas. Criou produtividade, exportações, indústria, tecnologia e investimento. A Reuters já descrevia em 2018 como a disponibilidade de água do Alqueva estava a atrair investidores para uma região sujeita a seca e a alterar profundamente a produção de azeite.

O problema não está em termos desenvolvido uma agricultura competitiva.

Está em confundirmos rentabilidade empresarial com interesse estratégico nacional.

São conceitos diferentes.

A riqueza que se produz e a riqueza que fica

Quando uma exploração agrícola localizada em Portugal produz milhões de euros, esse valor contribui para a economia portuguesa. Há salários, fornecedores, impostos, energia, transportes, manutenção, transformação e serviços.

Mas produção em território português não significa automaticamente que todo o rendimento gerado permaneça nas mãos de residentes portugueses.

Se o capital pertence a investidores estrangeiros, parte dos lucros pode ser distribuída aos proprietários no exterior. Isto não transforma investimento estrangeiro num mal. Apenas demonstra que PIB, rendimento nacional e riqueza retida no país não são a mesma coisa.

No Alqueva, o investimento estrangeiro teve presença relevante, particularmente de origem espanhola no olival. Isso pode trazer capital, gestão, tecnologia e mercado. Mas uma política pública séria deve perguntar quanto valor da cadeia fica efetivamente em Portugal: produção, transformação, embalagem, marcas, investigação, equipamentos, centros de decisão e lucros reinvestidos.

Contabilizar apenas toneladas produzidas e euros exportados é uma maneira bastante confortável de evitar essa pergunta.

E há ainda uma personagem silenciosa nesta história: a água

Uma exploração privada procura maximizar a rentabilidade dos seus fatores de produção.

É exatamente aquilo que deve fazer.

Se um hectare dedicado a uma cultura de elevado valor produzir muito mais rendimento do que um hectare de cereal, o empresário escolherá a cultura mais rentável.

Seria estranho que não o fizesse.

Quem tem obrigação de pensar no trigo é o Estado.

Porque o mercado responde à pergunta: qual é a cultura que me oferece melhor retorno?

O Estado deveria acrescentar outras: que capacidade alimentar precisamos de preservar? Que risco estamos dispostos a assumir? Quanto vale uma reserva de água em cenário de seca prolongada? Que produção queremos conseguir aumentar rapidamente durante uma crise?

O Alqueva não é apenas um lago bonito visto de um drone. É uma infraestrutura pública de armazenamento e distribuição de água com enorme importância económica e estratégica.

A discussão internacional já chegou precisamente a este ponto. O Financial Times analisou o debate sobre a atribuição e eventual transação de direitos de água no Alqueva, colocando uma pergunta fundamental: deve uma infraestrutura pública de água maximizar apenas a receita agrícola por metro cúbico ou deve o Estado arbitrar objetivos económicos, territoriais, sociais e ambientais?

É esta a pergunta que Portugal deveria fazer antes de transformar toda a disponibilidade hídrica numa competição pelo rendimento máximo imediato.

Não porque o olival seja necessariamente a cultura que mais água utiliza por hectare. Essa simplificação seria errada. O problema é a escala das culturas permanentes, a duração dos investimentos e o custo de oportunidade de um recurso público cada vez mais condicionado pelas alterações climáticas.

O paradoxo agroalimentar português

A narrativa política gosta de mostrar o crescimento das exportações agrícolas. E há razões para o celebrar.

Mas é útil observar o outro lado da balança.

Segundo o GPP, em 2025 o Complexo Agroalimentar português exportou cerca de 11,0 mil milhões de euros e importou aproximadamente 17,39 mil milhões. O défice atingiu cerca de 6,38 mil milhões de euros, agravando-se em mais de 1,2 mil milhões face a 2024.

Portanto, a ideia de que Portugal substituiu simplesmente uma agricultura antiquada por uma magnífica potência agroexportadora precisa de alguns minutos adicionais de reflexão.

Exportamos bastante.

Mas importamos muito mais.

Vendemos produtos em que conseguimos obter elevada rentabilidade e compramos grandes quantidades de produtos fundamentais para alimentação humana e animal.

Economicamente, pode funcionar.

Estrategicamente, cria dependência.

O Estado já sabia

Existe uma ironia particularmente reveladora nesta história.

Portugal já tinha aprovado uma Estratégia Nacional para a Promoção da Produção de Cereais, integrada depois no enquadramento estratégico da política agrícola. Entre as metas então consideradas estava a ambição de elevar o grau de autoaprovisionamento de cereais para cerca de 38%, através de produtividade, valorização da fileira e, em determinados cereais, recuperação de área.

A campanha de 2024/2025 terminou nos 16,8%.

Ou seja, o problema não é propriamente falta de diagnósticos.

Portugal possui uma extraordinária capacidade para produzir estratégias que descrevem corretamente aquilo que depois não consegue alterar.

Os documentos identificam o risco.

Os seminários discutem o risco.

Os programas anunciam objetivos para reduzir o risco.

E alguns anos mais tarde publicamos outro documento explicando que o risco continua surpreendentemente no mesmo sítio.

A Europa não é desculpa suficiente

Também seria intelectualmente preguiçoso atribuir tudo à União Europeia.

A PAC condicionou profundamente a agricultura portuguesa. Os incentivos alteram comportamentos e os agricultores respondem racionalmente àquilo que torna uma exploração economicamente viável.

Mas a PAC de 2023-2027 funciona através de Planos Estratégicos nacionais. A própria Comissão Europeia descreve o plano português como orientado para agricultura sustentável, segurança alimentar, florestas e territórios rurais. A OCDE sublinha igualmente que o novo modelo concede aos Estados-membros maior flexibilidade para desenhar intervenções adaptadas às respetivas necessidades.

Bruxelas condiciona.

Portugal escolhe bastante mais do que os governos gostam de admitir.

E quando um país possui instrumentos para estabelecer prioridades, deixar de estabelecer uma prioridade também é uma escolha política.

O mundo voltou a descobrir que comida é estratégia

Durante décadas, parte da política económica europeia tratou a segurança alimentar como problema praticamente resolvido.

Havia mercados globais líquidos, transportes baratos, energia relativamente previsível e grandes exportadores agrícolas.

Depois chegaram pandemias, guerras, fertilizantes caros, bloqueios logísticos e fenómenos climáticos extremos.

Em agosto de 2026, a Reuters descrevia uma forte quebra prevista para o milho europeu causada pelo calor e pela seca, com perspetiva de aumento das importações. Dias antes, a mesma agência analisava como reservas, tecnologia, variedades tolerantes à seca e agricultura de precisão aumentaram a resiliência mundial, mas também como riscos climáticos e geopolíticos continuam capazes de perturbar combustíveis, fertilizantes e comércio alimentar.

A OCDE e a FAO continuam igualmente a colocar trigo, arroz e outros cereais no centro da segurança alimentar mundial.

Talvez seja prudente Portugal fazer o mesmo.

O que seria uma verdadeira política agrícola nacional?

Não seria regressar romanticamente ao Alentejo de 1960.

Não seria produzir trigo em qualquer solo e a qualquer custo.

Não seria expulsar investidores estrangeiros.

Não seria destruir olivais produtivos nem declarar guerra ao azeite.

Seria algo bastante mais inteligente.

Portugal deveria estabelecer níveis mínimos de capacidade e segurança alimentar para produtos essenciais. Não obrigatoriamente 100%, mas suficientes para evitar uma dependência extrema e para conservar agricultores, sementes, conhecimento, maquinaria, armazenamento e cadeias de transformação capazes de responder a uma crise.

Deveria favorecer cereais adaptados ao clima mediterrânico, variedades tolerantes ao calor e à seca, rotações com leguminosas, agricultura de precisão, melhoria genética, contratos entre produtores e indústria e produtos cerealíferos de maior valor acrescentado.

Deveria dispor de reservas estratégicas e de capacidade logística.

Deveria integrar a gestão da água com a segurança alimentar, o ambiente e a economia, em vez de avaliar cada metro cúbico apenas pela receita agrícola imediata.

E deveria medir melhor aquilo que realmente fica em Portugal quando uma cadeia agrícola cresce: salários, impostos, fornecedores, transformação, marcas, tecnologia, investigação e capital nacional acumulado.

Não para impedir investimento estrangeiro.

Para impedir que investimento seja confundido com estratégia.

O agricultor como infraestrutura estratégica

Há ainda uma mudança cultural que talvez seja mais importante do que qualquer subsídio.

O agricultor não é apenas um beneficiário da PAC.

É alguém que conserva conhecimento produtivo, gere solo, água e território e mantém uma infraestrutura biológica que não se reconstrói de um mês para o outro.

Se um país deixa desaparecer uma fábrica, pode eventualmente importar máquinas e construir outra.

Se deixa desaparecer agricultores, sementes adaptadas, redes de transformação e conhecimento acumulado durante gerações, a recuperação é muito mais lenta.

A produção alimentar possui portanto uma característica estranha para a economia puramente financeira: a capacidade que hoje parece excedentária pode amanhã tornar-se indispensável.

Um país não pode comer indicadores macroeconómicos

Durante demasiado tempo Portugal confundiu política agrícola com administração de fundos europeus.

Um formulário substituiu uma estratégia.

Uma candidatura substituiu uma visão territorial.

Uma exportação passou a valer automaticamente como sucesso.

E a pergunta essencial desapareceu:

Se amanhã alguma coisa correr verdadeiramente mal, que parte da nossa alimentação conseguimos garantir por nós próprios?

Um país não necessita de produzir tudo aquilo que consome.

Mas um país prudente preserva a capacidade de produzir aquilo de que poderá precisar.

Soberania alimentar não significa autarcia.

Significa não entregar a sobrevivência inteira à boa vontade dos mercados internacionais.

O Alentejo pode produzir azeite, vinho, amêndoa, hortícolas e frutas para o mundo.

Deve fazê-lo.

Deve modernizar-se. Deve enriquecer. Deve exportar.

Mas talvez pudesse também continuar a produzir uma parte razoável do pão que Portugal come.

Depois de décadas de política agrícola europeia, milhares de milhões de euros de fundos públicos e uma das mais extraordinárias infraestruturas hidráulicas do sul da Europa, chegarmos a 4,8% de autoaprovisionamento em trigo não é apenas inevitabilidade climática.

É também o resultado de escolhas.

E talvez esteja na altura de perguntar quem as fez, por que razão foram feitas e porque demorámos tanto tempo a perceber a diferença entre uma agricultura que dá lucro e uma agricultura que serve um país.

Porque exportar azeite é uma excelente atividade económica.

Usar água pública para maximizar exportações, perder capacidade cerealífera e depois depender quase totalmente do exterior para o trigo já exige uma imaginação política um pouco mais fértil do que os próprios campos portugueses.

Francisco Gonçalves
Fragmentos do Caos